Entre devoir et conviction : réflexions sur la neutralité dans la fonction publique canadienne
Essai sur la neutralité, la conviction et la démocratie dans la fonction publique canadienne
Il existe, au cœur de toute démocratie libérale, une tension que l'on préfère souvent taire plutôt qu'examiner : celle entre l'État comme institution neutre et les femmes et les hommes bien réels qui le font fonctionner, avec leurs convictions, leurs allégeances, leurs silences et leurs révoltes intimes. La fonction publique fédérale canadienne n'échappe pas à cette paradoxe constitutif. Elle en est, à bien des égards, l'illustration la plus quotidienne et la plus discrète.
On imagine volontiers le fonctionnaire comme une figure abstraite, dépourvue d'opinions tranchées, maniant les formulaires avec la même impassibilité qu'une machine. C'est là une fiction commode, mais une fiction tout de même. Car derrière chaque guichet, chaque bureau, chaque analyse politique se trouve un être pensant, capable de douter des politiques qu'il applique, de voter contre le gouvernement qu'il sert, de nourrir des convictions que l'appareil d'État ne partage pas. La question n'est pas de savoir si ces convictions existent — elles existent, inévitablement. La question est de savoir jusqu'où elles peuvent s'exprimer, à quel moment elles deviennent incompatibles avec la fonction, et ce que cela révèle de notre conception de la démocratie elle-même.
C'est à cette exploration que je voudrais m'atteler ici, en prenant appui sur quelques moments saillants de l'histoire politique canadienne — le scandale des commandites, la vaccination obligatoire, les débats sur la loyauté et la dissidence — pour tenter de comprendre ce que signifie, aujourd'hui, servir l'État sans se dissoudre en lui.
Pour saisir ce qu'est la neutralité de la fonction publique, il est souvent utile de commencer par son contraire. Le scandale des commandites, révélé au grand jour en 2004, constitue à cet égard un cas d'école d'une clarté presque pédagogique — et d'une laideur morale proportionnelle.
À la suite du référendum québécois de 1995, le gouvernement libéral de Jean Chrétien a mis en place un programme de commandites destiné à renforcer la visibilité fédérale au Québec. Sur le papier, l'objectif était de contrer le souverainisme en rappelant aux Québécois les bienfaits de l'appartenance canadienne. Dans les faits, près de cent millions de dollars ont transité par des agences de communication proches du Parti libéral, dans un circuit de financement occulte où l'appartenance partisane primait sur toute logique de service public. La Commission Gomery, chargée d'enquêter sur ces dérives, a exposé avec minutie comment la machine fédérale avait été détournée de sa vocation première : non plus appliquer des lois votées démocratiquement, mais servir les intérêts électoraux d'un parti.
Ce qui frappe, rétrospectivement, c'est moins la venalité de quelques acteurs que la facilité avec laquelle la frontière entre l'État et le parti a pu être franchie. La neutralité de la fonction publique n'est pas une propriété naturelle des institutions ; c'est une conquête fragile, une norme qui tient moins à des règles formelles qu'à une culture partagée, à un ethos collectif que rien ne garantit par avance. Le scandale des commandites nous rappelle que cette frontière, si elle n'est pas activement défendue, peut être érodée avec une surprenante discrétion.
Il y a dans cet épisode une leçon qui dépasse le contexte canadien. Toute démocratie est exposée à la tentation de confondre le bien commun avec les intérêts du parti au pouvoir. La fonction publique est précisément l'institution qui doit résister à cette confusion — non par indifférence aux enjeux politiques, mais par fidélité à quelque chose de plus fondamental : les processus démocratiques eux-mêmes, la légitimité des lois, l'impartialité des services rendus à tous les citoyens sans distinction.
Il faut cependant se garder d'une lecture trop épurée de cette neutralité. La comprendre comme une simple absence — absence d'opinions, absence d'allégeances, absence de convictions — serait à la fois inexact et, à terme, dangereux. Car une fonction publique peuplée d'êtres sans jugement serait non pas plus neutre, mais plus malléable, plus vulnérable aux pressions du pouvoir politique. La vraie neutralité n'est pas le vide ; c'est une forme d'engagement, tourné non vers un parti ou une idéologie, mais vers les règles du jeu démocratique.
Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique fédérale canadienne articule avec soin cette distinction. Les fonctionnaires conservent, en tant que citoyens, l'ensemble de leurs droits politiques : le droit de vote, bien sûr, mais aussi le droit d'expression, le droit d'affiliation politique, le droit de nourrir des opinions qui divergent des politiques en vigueur. Ce qui leur est demandé, c'est de ne pas laisser ces opinions contaminer l'exercice de leurs fonctions — de ne pas user de leur position pour avantager un parti, de ne pas compromettre l'impartialité des services qu'ils rendent.
Cette distinction entre la sphère privée et la sphère professionnelle peut sembler simple, voire évidente. Elle est en réalité d'une subtilité considérable, et ses contours varient selon les postes occupés. Un fonctionnaire de rang modeste qui soutient en privé le Bloc québécois ne compromet pas l'image de neutralité de l'État de la même manière qu'un sous-ministre qui s'affiche publiquement aux côtés d'un chef de parti. La gradation est réelle, même si la règle générale reste la même : l'opinion est tolérée, l'instrumentalisation de la fonction ne l'est pas.
Ces questions prennent une acuité particulière lorsqu'on les applique à des convictions que l'État lui-même combat activement. Que penser du fonctionnaire fédéral qui croit, en son for intérieur, que le Québec devrait être indépendant ? Ou de celui qui juge, contrairement à la politique officielle, que les vaccins contre la COVID-19 présentaient plus de risques que de bénéfices ? Ou encore de celui qui, dans le silence de sa conscience, estime que la Russie n'avait pas tort d'envahir l'Ukraine ?
Ces cas sont inconfortables précisément parce qu'ils mettent en évidence la tension irréductible entre deux valeurs que la démocratie libérale chérit simultanément : la liberté de conscience d'un côté, la cohérence et l'intégrité de l'appareil d'État de l'autre. Et la réponse que le système canadien y apporte est, à bien y réfléchir, d'une cohérence remarquable : tant que ces convictions restent privées et n'altèrent pas l'exercice impartial des fonctions, elles n'entraînent pas de sanctions automatiques.
Le souverainisme mérite ici une attention particulière, car il touche à quelque chose de structurellement ambigu. Contrairement aux opinions antivax ou pro-russes, qui s'opposent à des politiques ponctuelles, le souverainisme remet en question le fondement même de l'État fédéral que le fonctionnaire est censé servir. C'est pourtant la même logique qui s'applique : un fonctionnaire peut voter « Oui » au prochain référendum tout en administrant avec intégrité les programmes fédéraux dont il a la charge. La dissidence intérieure n'est pas la trahison, du moment qu'elle ne déborde pas sur l'exercice de la fonction. Et le scandale des commandites nous rappelle ici une symétrie fondamentale que l'on oublie trop facilement : la neutralité n'est pas une exigence à sens unique. Ce que cet épisode a démontré avec éclat, c'est que le fonctionnaire qui vote « Non » n'est pas davantage autorisé à utiliser l'appareil d'État pour promouvoir l'unité canadienne que son collègue souverainiste ne l'est pour promouvoir l'indépendance. Faire des fonds publics l'instrument d'une cause partisane — même celle du fédéralisme — constitue exactement le même manquement. Appliquer la règle à géométrie variable, en tolèrant la propagande d'un camp sous couvert de « patriotisme » tout en condamnant les convictions de l'autre, ce serait non seulement incohérent, mais profondément antidémocratique. La neutralité, pour être crédible, doit être symétrique.
Il y a dans cette tolérance quelque chose qui, vue de l'extérieur, peut sembler paradoxal ou même imprudent. Comment faire confiance à quelqu'un pour appliquer des politiques qu'il réprouve ? La réponse tient à une conception mature de l'obligation professionnelle : le médecin qui désapprouve personnellement l'avortement peut néanmoins être tenu de respecter la loi qui l'autorise ; le juge qui ne partage pas les positions d'un gouvernement doit néanmoins appliquer ses lois. L'impartialité professionnelle n'implique pas l'adhésion idéologique — elle implique la capacité à dissocier ses convictions de ses actes, ce qui est précisément la vertu cardinale de toute institution démocratique.
La pandémie de COVID-19 a soumis ces principes à une épreuve concrète et douloureuse. En 2021, le gouvernement fédéral a instauré l'obligation vaccinale pour ses fonctionnaires, sous peine de suspension sans solde. Cette mesure, qui concernait directement des milliers d'employés, a cristallisé les tensions entre la liberté individuelle et les exigences collectives, entre les droits garantis par la Charte canadienne des droits et libertés et les impératifs de santé publique.
Plusieurs fonctionnaires ont contesté cette obligation devant les tribunaux, arguant qu'elle portait atteinte à leur intégrité corporelle et à leurs droits fondamentaux. En 2026, la Cour d'appel fédérale a validé la mesure, estimant qu'elle était proportionnelle aux risques sanitaires, qu'elle avait été appliquée de manière révisable, et qu'elle ne constituait pas une violation injustifiable de la Charte. La suspension sans solde — plutôt que le congédiement définitif — était précisément la manifestation de cette proportionnalité : une contrainte sévère, mais pas une exclusion permanente.
Ce qui est instructif dans cette décision, c'est moins son résultat que la logique qui la sous-tend. L'État n'a pas prétendu que les fonctionnaires antivax avaient tort d'avoir les opinions qu'ils avaient ; il a simplement établi que, dans un contexte de crise sanitaire extraordinaire, certaines exigences collectives pouvaient temporairement primer sur des libertés individuelles — à condition d'être proportionnées, limitées dans le temps et soumises à révision judiciaire. C'est précisément ce cadre qui distingue la mesure légitime de la coercition arbitraire : non pas l'absence de contrainte, mais la contrainte encadrée, justifiée, contestable.
Il est tentant, avec le recul, de voir dans cet épisode une simple querelle sanitaire. Mais il révèle quelque chose de plus profond sur la nature de la liberté dans une démocratie libérale : elle n'est jamais absolue, toujours négociée, toujours mise en tension avec les droits et les besoins des autres. La fonction publique, en tant qu'espace où se concentrent ces négociations, en est le laboratoire permanent.
Pour mesurer le chemin parcouru, il faut parfois regarder en arrière — non pas avec nostalgie, mais avec la lucidité de celui qui sait que les progrès ne sont jamais acquis définitivement.
En 1942, le gouvernement canadien a ordonné l'internement de quelque vingt-deux mille Canadiens d'origine japonaise, les dépossédant de leurs biens, les déplaçant de force, les confinant dans des camps de travail dispersés à travers la Colombie-Britannique et d'autres provinces. Cette décision, prise sans procès ni présomption individuelle de culpabilité, reposait sur le seul critère de l'origine ethnique. Ce n'est qu'en 1949 que ces citoyens retrouvèrent pleinement leurs droits ; ce n'est qu'en 1988 que le gouvernement fédéral présenta des excuses officielles et offrit une modeste compensation.
Que l'on mesure cet épisode à l'aune de ce que le système tolère aujourd'hui — un fonctionnaire pro-russe dans ses opinions privées, une fonctionnaire qui doute de l'efficacité des vaccins, un bureaucrate souverainiste — et la distance parcourue apparaît vertigineuse. Ce qui était impensable hier — laisser travailler au service de l'État quelqu'un dont les sympathies allaient à l'adversaire — est aujourd'hui non seulement permis, mais protégé. C'est une évolution considérable, qui témoigne d'une maturation réelle de la conception des droits individuels dans le contexte canadien.
Il serait cependant imprudent de lire cette évolution comme un progrès linéaire et irréversible. L'histoire des libertés civiles est toujours une histoire de reconquêtes fragiles, soumises aux pressions de l'anxiété collective, aux rhétoriques de l'urgence, aux tentations du contrôle. Les internements de 1942 n'étaient pas le fruit d'une barbarie exceptionnelle ; ils étaient le produit d'une peur ordinaire, amplifiée par la guerre, et rationalisée par un État qui avait momentanément oublié que la démocratie se juge précisément à la manière dont elle traite ceux qu'elle craint.
Il y a une vision de l'État qui exige l'homogénéité idéologique de ses serviteurs — qui voit dans la diversité des convictions une source de désordre, une menace à la cohérence de l'action publique. C'est une vision qui a ses séductions, notamment dans les moments de crise où la certitude semble plus rassurante que le doute. Mais c'est aussi une vision profondément fragile, parce qu'elle confond la conformité avec la loyauté, et la dissidence avec la trahison.
La conception canadienne de la fonction publique repose, du moins en principe, sur une intuition inverse : qu'une administration peuplée de fonctionnaires capables de penser de manière indépendante, de nourrir des opinions diverses, voire contraires aux politiques du gouvernement en place, est une administration plus robuste, plus résistante aux dérives autoritaires, plus capable de servir l'ensemble de la population plutôt que la fraction d'elle qui se trouve temporairement au pouvoir. Le pluralisme des convictions privées n'est pas un vice qu'il faudrait tolérer faute de mieux ; c'est, à bien y réfléchir, une condition de santé institutionnelle.
Cette idée a une vertu supplémentaire : elle réintroduit l'humilité dans la gestion de l'État. Un gouvernement qui sait que ses fonctionnaires pensent par eux-mêmes, qu'ils ne sont pas de simples courroies de transmission, est un gouvernement qui ne peut pas se permettre d'agir comme si ses décisions étaient au-delà de la critique. La neutralité de la fonction publique n'est pas seulement une protection pour les citoyens ; c'est aussi, paradoxalement, une contrainte salutaire pour le pouvoir politique lui-même.
Il reste, au bout de cette réflexion, une question que je ne veux pas esquiver : y a-t-il des convictions si radicalement incompatibles avec les valeurs fondamentales de la démocratie libérale qu'elles devraient exclure quelqu'un du service de l'État ? La réponse honnête est sans doute oui — mais le seuil est plus haut qu'on ne le croit généralement, et il doit être défini par des règles claires et des processus transparents, non par les humeurs politiques du moment.
Ce qui distingue la conviction privée de l'incompatibilité fondamentale, c'est le passage à l'acte : l'utilisation de la fonction pour promouvoir une cause partisane, le sabotage délibéré de politiques légitimes, la mise en danger des droits d'autrui. Tant que la conviction reste intérieure et n'altère pas le service rendu, elle appartient à la sphère de la liberté que l'État démocratique a non seulement le droit de tolérer, mais le devoir de protéger — même lorsqu'elle lui est hostile.
Il y a quelque chose d'exigeant, et même d'un peu vertigineux, dans cette conception. Elle demande à l'État de protéger la liberté de ceux qui le contestent, et aux fonctionnaires de servir avec intégrité des politiques qu'ils peuvent désapprouver. C'est précisément cette double exigence qui fait la dignité d'une démocratie mature : non pas l'unanimité forcée, non pas la dissidence bruyante et incontrôlée, mais cet espace intermédiaire difficile à habiter, où la loyauté aux institutions coexiste avec la fidélité à soi-même.
Servir l'État sans se dissoudre en lui. C'est peut-être la formule la plus juste pour décrire ce que l'on demande au fonctionnaire démocratique. Et c'est, à n'en pas douter, l'une des tâches civiques les plus délicates qui soit.
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